Jak pisać prawo, by go nie poprawiać
Parlament poprzedniej kadencji uchwalił niemal tysiąc ustaw, a gros z nich to nowelizacje. Jednak dużo nie znaczy dobrze. Inflacja prawa się pogłębia, a ustawodawca ciągle popełnia te same błędy.
– Przed nowym rokiem stałem od 4 rano przed ośrodkiem ruchu drogowego, żeby zapisać się na egzamin na prawo jazdy kategorii A. Wszystko przez to, że zmieniły się przepisy, zgodnie z którymi w 2012 roku nie będzie można zdawać egzaminów na motor. Teraz się okazuje, że te przepisy nie wchodzą w życie, a stanie w kolejce bladym świtem nie miało sensu. To jakaś paranoja – oburza się pan Rafał z Warszawy.
– Zdarzają się i takie sytuacje, że akt prawny zawiera rozwiązania, których stosowanie w praktyce jest niemożliwe. Wówczas przygotowuje się nowelizacje, w pośpiechu i nie najlepiej. Przykładów takich zachowań jest aż nadto, ostatni to ustawa refundacyjna – wskazuje Małgorzata Lewandowska, adwokat w kancelarii Pietrzak, Siekierzyński, Bogen sp. j.
Nieznajomość prawa
Praktyką są też częste miany w kodeksach, które w założeniu stanowić mają ostoję prawa. W trakcie ostatniej kadencji Sejmu kodeks karny i karny wykonawczy nowelizowane były po kilkanaście razy.
– Fatalne jest nieustanne produkowanie nowelizacji do kodeksów, które powinny zmieniać się niezwykle rzadko. Takie działania powodują brak znajomości przepisów u stron – podkreśla sędzia Waldemar Żurek, członek Krajowej Rady Sądownictwa. Tę opinię potwierdzają również osoby uczestniczące w tworzeniu prawa.
– Błędem prac nad zmianami kodeksów jest to, że nie realizuje się kilku pomysłów w jednej nowelizacji. Nie powinno być tak, że każdy pomysł tworzy odrębną nowelizację – mówi minister Ewa Polkowska, szef Kancelarii Senatu. Ale normą jest i to, że uchyla się przepisy, które nie zdążyły jeszcze wejść w życie.
– W ubiegłym roku taki los spotkał zmiany odpowiedzialności karnej członków zarządu spółek kapitałowych. Ustawą o ograniczeniu barier administracyjnych, która miała wejść w życie 1 lipca 2011 r., zmieniono przepis art. 585 kodeksu spółek handlowych, który dotyczył tej odpowiedzialności. Jednakże 30 czerwca 2011 r. weszła w życie ustawa o zmianie kodeksu karnego, która uchyliła tę nowelizację jeszcze przed jej wejściem w życie – wskazuje jako przykład Lech Gniady, prawnik w kancelarii Peter Nielsen & Partners Law Office. Trudno więc oczekiwać od obywateli, by znali prawo.
– Taki tryb uchwalania przepisów świadczy o niepoważnym traktowaniu obywateli i nie ma nic wspólnego z pogłębianiem zaufania obywateli do państwa – przyznaje mecenas Gniady.
Luki w przepisach
Znane są również sytuacje, gdy do nowo uchwalonego aktu zapomina się przenieść postanowień z poprzednio obowiązującej ustawy. Taki los spotkał np. ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, która nie przewidywała możliwości przeniesienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (niezbędnej np. przy uzyskaniu pozwolenia na budowę niektórych przedsięwzięć) na inny podmiot, co umożliwiał uchylony art. 56b ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska.
– W praktyce oznaczało to, że jeśli w trakcie postępowania inwestycyjnego nastąpiły zmiany podmiotowe po stronie inwestora, to nie mógł on na podstawie dotychczasowej decyzji środowiskowej żądać wydania pozwolenia na budowę. Postępowanie środowiskowe trzeba było powtarzać. Taki stan prawny funkcjonował prawie dwa lata – wyjaśnia adwokat Karolina Wojciechowska prowadząca własną kancelarię.
Ale zdarza się i tak, że ustawodawca w zakresie obowiązywania aktów prawnych wprost łamie normy prawa nadrzędnego – konstytucji.
– Tak było m.in. w przypadku ustawy wprowadzającej przepisy o europejskim postępowaniu nakazowym. Przepisy te zgodnie z art. 9 ustawy zmieniającej kodeks postępowania cywilnego weszły teoretycznie w życie 12 grudnia 2008 r. (ponieważ wtedy mijał termin implementacji przepisów unijnych), choć sama publikacja tej ustawy nastąpiła dopiero w 30 grudnia 2008 r. – wskazuje Lech Gniady. A to oznaczało, że przepisy weszły w życie przed ich ogłoszeniem, co stoi w rażącej sprzeczności z normami konstytucyjnymi.
Co zrobić?
– W mojej ocenie nieczytelność przepisów wynika z faktu, iż kolejne akty prawne tworzone są przez różne zespoły legislacyjne – zauważa Małgorzata Lewandowska. Sędzia Waldemar Żurek dodaje, że problemem są też ambicje polityków.
– Bardzo często zmieniają się ministrowie sprawiedliwości, a każdy obejmując stanowisko, ma ambicje dokonania określonych reform, co przekłada się na dużą liczbę nowych projektów – wskazuje w rozmowie.
● Zniesienie zasady dyskontynuacji. Nie ma racjonalnych przyczyn dla funkcjonowania zasady dyskontynuacji sejmowych projektów ustaw.
– Powinno być odwrotnie: nowi posłowie kontynuują rozpoczęte przez poprzedników projekty, chyba że uznają, że konkretny projekt nie będzie kontynuowany. Dałoby się wtedy ograniczyć gorączkę legislacyjną, która ogarnia parlament mniej więcej na pół roku przed wyborami, oraz posuchę legislacyjną, która trwa mniej więcej pół roku po wyborach – wskazuje Mariusz Korpalski, radca prawny w Kancelarii Komarnicka Korpalski Kancelaria Prawna sp. j. Dodaje też, że proces legislacyjny powinien charakteryzować się nie tylko ciągłością, ale przede wszystkim fachowością.
● Ustawy powinni pisać eksperci. Dążenie do fachowości powinno polegać na obligatoryjnym włączeniu w proces stanowienia prawa ekspertów z ośrodków naukowych.
– Jednocześnie należałoby położyć nacisk na precyzyjne ich oddzielenie od lobbystów, których rolą jest zapewnienie reprezentatywności różnych grup społecznych – wyjaśnia mecenas Korpalski.
● Poszerzenie mechanizmu publicznego wysłuchania. Analizy skutków proponowanych rozwiązań powinny być połączone z opinią podmiotów, na które dana regulacja oddziałuje.
– Elementem tworzenia prawa, szczególnie zaś tych ustaw, które wywołują szersze skutki społeczne, powinny być więc konsultacje społeczne, które są narzędziem poprawy jakości prawa stanowionego – wskazuje Małgorzata Lewandowska.
– Nie może być tak, że np. w sprawie przywilejów bankowych konsultowany jest Związek Banków Polskich, jako przedstawiciel banków, a nie jest konsultowana żadna organizacja skupiająca klientów banków, np. Krajowa Izba Gospodarcza czy Związek Rzemiosła Polskiego – wskazuje też Mariusz Korpalski.
● Nie pisać ustaw w pośpiechu. Ustawodawcy pracującemu nad danym aktem nie może przyświecać tylko jeden cel: chęć jak najszybszego wykazania się.
– Krajowa Rada Sądownictwa konsultowała ostatnio akty wykonawcze, dotyczące spółki rejestrowanej przez internet, które miały wejść z początkiem stycznia. Konsultując je w połowie grudnia i składając wiele zarzutów, wiedzieliśmy, że i tak nikt ich nie uwzględni – mówi sędzia Żurek.
Recepta „DGP”
Rezygnacja z zasady dyskontynuacji – rozpoczynanie całych prac legislacyjnych od początku ze względu na nowy skład Sejmu nie ma uzasadnienia.
Projekty aktów wykonawczych muszą powstawać na etapie tworzenia ustaw – pozwoli to uniknąć sytuacji, gdy nie można zastosować danej normy ze względu na brak rozporządzeń.
Nowelizowanie kodeksów powinno odbywać się kompleksowo – umożliwi to adresatom norm łatwiejsze zrozumienie zmian w podstawowych gałęziach prawa.
Anna Krzyżanowska<br
